Is afspraak nog afspraak?

De afgelopen tijd is er diverse malen gesteld dat Rusland geregeld internationale verdragen en afspraken schendt. Zo stelde Timo Koster, Directeur Defensiebeleid & Capaciteiten van de NAVO, in een rede op 5 mei 2016 in Wageningen dat “Rusland zich terug [trekt] uit, of negeert de verplichtingen aangegaan via verdragen betreffende wapenbeheersing en transparantie.” In een Kamerbrief ter voorbereiding op de NAVO-top in Warschau op 8 en 9 juli 2016 stelden de Nederlandse Ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie dat Rusland de afspraken in 2015 in Minsk zijn gemaakt, niet nakomt en zich niet aan het Open Skies Verdrag houdt[1]. Rusland op zijn beurt beschuldigt Westerse landen geregeld van het schenden van verdragen. In dit artikel bespreek ik achtereenvolgens de mogelijke schendingen van een aantal verdragen en afspraken door Rusland en het Westen. Ik rond daarna af met een korte conclusie.

Russische Verdragsschendingen
Als eerste ga ik in op mogelijke Russische schendingen van het VN-Handvest, de Verklaring van Helsinki en het Boedapest Memorandum. Daarna volgt een beschouwing van mogelijke schendingen van andere verdragen en overeenkomsten, te weten het INF-Verdrag, het CFE-Verdrag, het Open Skies Verdrag, de in 2015 in Minsk gemaakte afspraken en het Weens Document.

  1. Handvest VN, Verklaring van Helsinki en Boedapest Memorandum

De bekendste schending is de Russische annexatie van de Krim in 2014 en de daaropvolgende steun aan de rebellen in Oost-Oekraïne. Volgens Thomas Karako van het Center for Strategic and International Studies (CSIS) is dit een schending van de verplichtingen die voortvloeien uit het Handvest van de Verenigde Naties, van de verplichtingen die voortvloeien uit het De Verklaring van Helsinki van 1975 en van het Boedapest Memorandum van 1994[2].

  • Handvest VN[3]. In de preambule van het Handvest beloven de ondertekenaars van het Handvest het volgende
    • verdraagzaamheid te betrachten en in vrede met elkander te leven als goede naburen, en
    • onze krachten te bundelen ter handhaving van de internationale vrede en veiligheid, en
    • door het aanvaarden van beginselen en het invoeren van methodes te verzekeren, dat wapengeweld niet zal worden gebruikt behalve in het algemeen belang, en
    • gebruik te maken van internationale instellingen voor de bevordering van de economische en sociale vooruitgang van alle volken

Bovendien luidt de tekst van Artikel 4 van het Handvest als volgt: In hun internationale betrekkingen onthouden alle Leden zich van bedreiging met of het gebruik van geweld tegen de territoriale integriteit of de politieke onafhankelijkheid van een staat, en van elke andere handelwijze die onverenigbaar is met de doelstellingen van de Verenigde Naties.

Rusland heeft niet in de geest van dit laatste artikel gehandeld in het geval van de Krim en Oost-Oekraïne, maar ook wat betreft de conflicten tussen Rusland en Georgië (oorlog in Zuid-Ossetië en Abchazië begin jaren ’90 en 2008. Ook het Russische optreden in Moldavië, waar sinds 1990 het 14e Russische Leger in het zich onafhankelijk verklaard hebbende Transnistrië verblijft, is een schending van het Handvest.

  • Helsinki-Verklaring[4]In deze verklaring zijn onder meer de volgende passages opgenomen.
  • The participating States will respect each other’s sovereign equality and individuality as well as all the rights inherent in and encompassed by its sovereignty, including in particular the right of every State to juridical equality, to territorial integrity and to freedom and political independence. They will also respect each other’s right freely to choose and develop its political, social, economic and cultural systems as well as its right to determine its laws and regulations.
  • The participating States regard as inviolable all one another’s frontiers as well as the frontiers of all States in Europe and therefore they will refrain now and in the future from assaulting these frontiers.
  • The participating States will respect the territorial integrity of each of the participating States.
  • The participating States will settle disputes among them by peaceful means in such a manner as not to endanger international peace and security, and justice.
  • The participating States will refrain from any intervention, direct or indirect, individual or collective, in the internal or external affairs falling within the domestic jurisdiction of another participating State, regardless of their mutual relations.

Rusland heeft ook de Verklaring van Helsinki geschonden in de gevallen die bij het VN-Handvest zijn genoemd.

  • Boedapest Memorandum[5]. In dit memorandum bevestigen Wit-Rusland, Kazachstan en Oekraïne dat zij partij worden bij het Non-Proliferatieverdrag . Dit houdt in dat deze drie landen hun nucleaire wapens overdragen aan Rusland. In ruil daarvoor geven Rusland, de VS en het VK de onderstaande garanties aan deze drie landen.
  1. het respecteren de onafhankelijkheid, soevereiniteit en de bestaande grenzen van Wit-Rusland, Kazachstan en Oekraïne.[13]
  2. Afzien van de het dreigen met of gebruiken van geweld tegen de drie genoemde landen.
  3. Afzien van economische druk op de drie genoemde landen om hun beleid te beïnvloeden.
  4. Het onmiddellijk nemen van initiatief om maatregelen van de VN-Veiligheidsraad in gang te zetten als één of meer van de drie genoemde landen slachtoffer worden van nucleaire aanval of de dreiging hiermee.
  5. Afzien van het gebruik van nucleaire wapens tegen de drie genoemde landen. Onderling overleg te plegen als er vragen rijzen over de bovenstaande punten. Het is duidelijk dat Rusland in 2014 ten minste de eerste drie punten heeft geschonden.
  1. INF-Verdrag

In hetzelfde artikel maakt Karako melding van een formele brief van president Obama aan president Poetin waarin hij Rusland beschuldigd van schending van het INF-Verdrag(Intermediate-Range Nuclear Forces) van 1987 dat stationering in het verdragsgebied verbiedt van vanaf het land gelanceerde ballistische raketten met een bereik tussen 500 en 5000 kilometer. Het betreft het testen van het R-500 kruisvluchtwapen door Rusland[6]. De eerste officiële beschuldigingen zijn in 2014 geuit en worden sindsdien door de VS herhaald.

  1. CFE-Verdrag

Daarnaast negeert Rusland al bijna 20 jaar de verplichtingen die voortvloeien uit het CFE-Verdrag (Conventional Forces in Europe) uit 1990. In 1999 constateerde de NAVO dat Rusland op drie gebieden het verdrag schond. Dit betrof ten eerste de hoeveelheid militair materieel in het Noord-Kaukasus Militair District, ten tweede de omvang van de Russische troepen in Georgië en ten derde de Russische troepen in Moldavië die daar waren gestationeerd zonder toestemming van de Moldovische autoriteiten[7].

Als reactie op de Amerikaanse plannen voor een ‘schild’ tegen ballistische raketten in Oost-Europa heeft Poetin een verklaring uitgegeven waarbij Rusland op 14 juli 2007 zijn deelname aan het verdrag bevroor. In maart 2015 gaf Rusland een verklaring uit dat het zich had teruggetrokken uit het verdrag.

  1. Open Skies Verdrag

In een rapport van het Amerikaanse Ministerie van Buitenlandse Zaken uit het voorjaar van 2016 wordt Rusland beschuldigd van het schenden van het Open Skies Verdrag uit 1992. Dit verdrag dat in 2002 in werking is getreden, stelt elk van de 34 landen die partij zijn bij het verdrag, in staat onbewapende verkenningsvluchten over het gehele grondgebied van andere deelnemende landen uit te voeren om gegevens over de strijdkrachten van dat land te verzamelen. Deze vluchten mogen worden uitgevoerd na slechts een korte waarschuwingstijd.

Volgens het Amerikaanse rapport komt Rusland de verplichtingen uit het verdrag niet na door geen toestemming te geven voor een effectieve van het gehele Russische grondgebied. Daarnaast weigerde Rusland in 2015 vluchten van Oekraïne boven Russisch grondgebied, tenzij vooraf voor deze vluchten werd betaald[8].

  1. Minsk II

De eerste afspraak die in februari 2015 in Minsk is gemaakt, betreft een staakt-het-vuren dat moest ingaan op 15 februari 2015. Ten eerste gingen de gevechten door tot 20 februari 2015. Ten tweede is deze afspraak sindsdien door de door Rusland gesteunde separatisten enkele duizenden keren geschonden. Zo vielen er volgens Oekraïense bronnen tussen 15 februari en 4 december 2015 op slechts 47 dagen geen doden en gewonden aan Oekraïense zijde.

Ook de tweede afspraak, terugtrekking van de zware wapens (100mm en meer), is geschonden door de separatisten. Tussen 24 augustus en 1 december 2015 werden Oekraïense stellingen volgens dezelfde bronnen 55 maal met zware wapens beschoten.

Ten slotte hebben beide partijen in het conflict zich niet gehouden aan de afspraak gijzelaars en onrechtmatig vastzittende personen vrij te laten[9].

  1. Weens Document

Het Weens Document is een overeenkomst tussen de landen van de OVSE met als doel maatregelen te implementeren die het vertrouwen tussen en de veiligheid van de lidstaten vergroten. Het Document wordt periodiek geactualiseerd. De huidige versie is van 2011. Een van de maatregelen is het vooraf informeren van andere landen over oefeningen waaraan meer dan 9000 militairen deelnemen, tenzij deze oefeningen bedoeld zijn om de paraatheid en reactiesnelheid van de betrokken eenheden te testen (zgn. snap exercises) .

Volgens de NAVO houdt Rusland geregeld snap exercises met tienduizenden militairen zonder andere landen vooraf te waarschuwen. Sommige ervan vinden plaats dichtbij het grondgebied van de NAVO-landen. De NAVO noemt deze praktijken een schending van de geest van het Weens Document. Te meer omdat de Russische bezetting van de Krim onder het mom van een snap exercise is georganiseerd[10].

Westerse verdragsschendingen
Als er in het kader van de verhoudingen tussen het Westen en Rusland wordt gesproken over Westerse verdragsschendingen betreft het meestal schending van het verdrag over de Duitse hereniging, het Vertrag über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland. Het westen is er diverse malen van beschuldigd dit verdrag te hebben geschonden. Daarnaast is Duitsland beschuldigd van het schenden van het Non-Proliferatieverdrag en beschuldigt Rusland de VS van schending van het CFE-Verdrag en het INF-Verdrag en Turkije van schending van het Open Skies Verdrag.

  1. Duits Herenigingsverdrag en Non-proliferatieverdrag

In 2006[11] beargumenteerde de [linkse] German News Information Services dat de bouw van installaties op het vliegveld van Leipzig om het vliegveld geschikt te maken om gevechtsmissies van de NAVO en de EU te ondersteunen, onderworpen zou moeten worden aan een internationaal gerechtelijk onderzoek. Eveneens zijn er vraagtekens geplaatst bij een oefening in Trollenhagen, Mecklenburg-Vorpommern, waaraan ook eenheden van de NAVO deelnamen.

Er is een interpretatie van het verdrag die stelt dat alleen Duitse troepen kunnen worden ontplooid in voormalig Oost-Duitsland. Veel landen zijn van mening dat de stationering van Amerikaanse kernwapens in Duitsland een schending is van de Duitse toezegging geen nucleaire wapens te gebruiken en eveneens een schending is van het Non-Proliferatieverdrag, hoewel deze wapens onder strikte Amerikaanse controle staan.

Historicus Stephen F. Cohen beweerde in 2005 dat beloofd was dat de NAVO nooit zou uitbreiden in oostelijke richting. Robert Zoellick, die destijds als ambtenaar van het Amerikaanse Ministerie van Buitenlandse Zaken betrokken was bij de onderhandelingen over het verdrag spreekt dit echter tegen. In een essay over het verdrag[12] beschrijft hij dit als volgt: “In recent years, some have argued that U.S. commitments to the Soviets included a promise not to enlarge NATO.I adamantly disagree, in part because I recall anticipating the possibility of Poland and others joining NATO and so I wanted to avoid taking any action that would preclude that option. Shevardnadze has stated that the United States did not rule out NATO’s enlargement.”

Op 7 mei 2008 zei Michael Gorbatsjov in een interview met de Britse krant The Daily Telegraph, dat een dergelijke toezegging wel degelijk was gedaan.

“The Americans promised that NATO wouldn’t move beyond the boundaries of Germany after the Cold War but now half of central and eastern Europe are members, so what happened to their promises? It shows they cannot be trusted.”

In een interview in 2014 weersprak hij dat echter weer. Op de vraag: “Why didn’t you insist that the promises made to you – particularly U.S. Secretary of State James Baker’s promise that NATO would not expand into the East – be legally encoded? I will quote Baker: “NATO will not move one inch further east”, antwoordde hij als volgt: “ The topic of “NATO expansion” was not discussed at all, and it wasn’t brought up in those years. I say this with full responsibility. Not a single Eastern European country raised the issue, not even after the Warsaw Pact ceased to exist in 1991. Western leaders didn’t bring it up, either.”[13]

  1. CFE-Verdrag

De Amerikaanse plannen om bases in te richten in Roemenië en Bulgarije zijn volgens Rusland een schending van het CFE-Verdrag. NAVO-zegslieden spreken dit tegen. Omdat de bases niet zijn bedoeld om roepen op permanente basis te herbergen, werd het verdrag niet geschonden. Daarna werd echter bekend dat beide landen in 2006 overeenkomsten met de VS hebben gesloten over het inrichten van permanente bases onder Amerikaans beheer. Tegenover de Washington Times heeft een hoge Amerikaanse ambtenaar bevestigd dat de bases bedoeld waren als permanent[14].

  1. INF-Verdrag

Nadat de VS Rusland hadden beschuldigd van het schenden van het INF-Verdrag, heeft Rusland de VS op zijn beurt beschuldigd. Volgens Rusland is de activering van het Amerikaanse ‘schild’ tegen ballistische raketten in mei 2016 in Roemenië een schending van het INF-Verdrag[15].

  1. Open Skies Verdrag

In februari 2016 meldde het Russische Ministerie van Defensie dat Turkije Russische vluchten in het Turks Syrische grensgebied en boven NAVO-vliegbases in het kader van het Open Skies Verdrag, die waren aangevraagd tussen 1 en 5 februari 2016, zonder opgave van redenen had geweigerd[16].

Daarnaast onderneemt het Amerikaanse Congres vanaf het voorjaar van 2016 actiies om het Open Skies Verdrag te schenden door geen fondsen beschikbaar te stellen voor Russische vluchten met toestellen met moderne sensoren boven de VS, hoewel wordt toegegeven dat Rusland met dergelijke vluchten binnen de kaders van het verdrag blijft[17].

Afronding
Het Westen en Rusland hebben diverse afspraken gemaakt en verdragen gesloten. Nu de verhoudingen tussen beide partijen zijn bekoeld en van de destijds beoogde samenwerking niet langer sprake is, beschuldigen beide partijen elkaar over en weer van het schenden van de afgesloten verdragen en internationale afspraken. In dit artikel heb ik een aantal mogelijke schendingen door Rusland en het Westen de revue laten passeren. Hieruit blijkt dat Rusland het niet zo nauw neemt met gemaakte afspraken. Het belang van Rusland , zoals het Kremlin dit ziet, gaat boven alles. Zo nodig worden verdragen eenvoudigweg opgezegd.

Westerse regeringen en organisaties als de NAVO spreken hier terecht schande van. Het Westen zou zich echter moeten matigen in zijn kritiek. Hoewel het Westen geen verdragen of afspraken naar de letter heeft geschonden, is men in een aantal gevallen wel tot op het randje van wat is toegestaan, gegaan. Het recente voornemen van de stationering van vier bataljons in Polen en de Baltische landen is daarvan een goed voorbeeld. Ook wij laten in sommige gevallen onze veiligheidsbelangen prevaleren. Zoveel ‘beter’ dan Rusland zijn wij dan ook niet.

[1] Kamerbrief nr. DVB/VD-137/2016, d.d. 1 juli 2016, “Geannoteerde agenda NAVO-top 8 en 9 juli 2016 te Warschau”.
[2] https://www.csis.org/analysis/putin%E2%80%99s-treaty-problem-lessons-russia%E2%80%99s-inf-treaty-violations (29 juli 2014).
[3] http://www.unric.org/nl/handvest
[4] http://hrlibrary.umn.edu/osce/basics/finact75.htm
[5] https://en.wikipedia.org/wiki/Budapest_Memorandum_on_Security_Assurances
[6] http://www.nipp.org/wp-content/uploads/2014/11/Confirmation-of-Russian-Violations-of-the-INF-Treaty8.pdf 
[7] https://en.wikipedia.org/wiki/Treaty_on_Conventional_Armed_Forces_in_Europe
[8] https://www.armscontrol.org/print/7404
[9] http://euromaidanpress.com/2016/02/13/12-months-of-minsk-2-looking-back-at-a-year-of-violations/#arvlbdata
[10] http://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_111767.htm
[11] De onderstaande tekst is te vinden op de Engelstalige Wikipedia-pagina over het verdrag: https://en.wikipedia.org/wiki/Treaty_on_the_Final_Settlement_with_Respect_to_Germany
[12] Two plus four: The lessons of German unification, Robert B Zoellick. The National Interest; Fall 2000; 61; ProQuest Social Science Journals, pg. 17
[13]http://rbth.com/international/2014/10/16/mikhail_gorbachev_i_am_against_all_walls_40673.html
[14] https://en.wikipedia.org/wiki/Treaty_on_Conventional_Armed_Forces_in_Europe
[15] http://www.bbc.com/news/world-europe-36269734
[16] https://en.wikipedia.org/wiki/Treaty_on_Open_Skies
[17] http://the-newspapers.com/2016/04/26/in-the-us-intend-to-violate-the-open-skies-treaty-with-russia