Helaas is de internationale veiligheidssituatie drastisch verslechterd. De opeenvolgende versies van de strategische monitor van Clingendael laten door de jaren heen een ongunstige ontwikkeling zien: een verschuiving van een multilaterale wereldorde, gericht op samenwerking, naar een multipolaire waar ‘ieder voor zich’ de boventoon voert. In documenten van HCSS is dezelfde ontwikkeling te zien. Europa wordt in het zuiden en oosten omgeven door een ‘ring of fire’: bijna onbeheersbare vluchtelingenstromen uit Afrika en Syrië, grensoverschrijdend terrorisme, uitzichtloze conflicten in het Midden Oosten en de dreiging van een steeds assertiever Rusland dat in de Oekraïne een vuile oorlog voert, boven de Middellandse Zee en de Oostzee NATO lucht- en zeestrijdkrachten provoceert en in het Syrische gewapend conflict een meer dan bedenkelijke rol speelt. Rusland tracht de status van superpower weer te bereiken en daarom is het Russische militaire potentieel de laatste jaren drastisch verhoogd. Verder weg begint China zich te manifesteren als een wereldmacht in opkomst en is bezig een expansiepolitiek te voeren.
De hiervoor geschetste effecten kwamen in het ondergewaardeerde rapport Verkenningen van een aantal jaren geleden al aan de orde. Dit rapport heeft nooit tot een serieuze politieke discussie geleid en de onderstaande vragen zijn dan ook nooit beantwoord.
Vijf strategische vragen voor de politiek
Politieke besluiten over de toekomst van de krijgsmacht moeten bovenal berusten op een integrale afweging waarin de belangen en de doelstellingen van het Koninkrijk voorop staan. Bij deze afweging doen zich voor de politiek de hieronder gestelde vijf strategische vragen voor:
- Welke militaire bijdrage wil Nederland in internationaal verband en ten opzichte van andere landen leveren? Wat willen we in de wereld betekenen? Voor welke waarden en belangen staan we pal? Wie zijn we?
- Welke defensie-inspanning is nodig of wenselijk in het licht van de omgevingsanalyse van de verkenningen? Hoe gaan we om met de fundamentele onzekerheid over toekomstige ontwikkelingen?
- Welke balans moet worden getroffen tussen de bescherming en zo nodig de verdediging van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied en het optreden bij de bron van dreigingen van onze veiligheid (al dan niet ter bevordering van de internationale rechtsorde)?
- Welke bijdrage moet de krijgsmacht binnen de landsgrenzen leveren aan de veiligheid van onze samenleving in het licht van de groeiende kwetsbaarheid voor maatschappelijke ontwrichting?
- Welke afhankelijkheden van ander landen kan Nederland op veiligheid- en defensiegebied aanvaarden? Tot welk punt willen wij onze autonomie behouden?
Deze vragen zijn in 2017 actueler dan ooit. Mogelijke ontwikkelingen zoals die in de Verkenningen zijn geschetst, zijn intussen harde realiteit. Denk aan de vluchtelingenproblematiek en aan het Russische optreden. De Afrikaanse bevolking groeit sneller dan de economie, armoede en uitzichtloosheid nemen toe en dat gaat leiden tot nog meer vluchtelingen die onze kant op komen.
Het Russische optreden boezemt Oost Europese landen, de Baltische staten in het bijzonder, angst in. Zeker na de uitspraken van president Trump, die de geringe bereidheid van Europese landen om zelf voor hun defensie te zorgen i.p.v. op Amerika te leunen, aan de kaak stelt en die in dit verband vraagtekens plaatst bij de grondslag van de NATO – een aanval op één is een aanval op allen.
Na het verschijnen van het rapport heeft het kabinet Rutte II wel een keus gemaakt voor de multifunctionele krijgsmacht (‘veelzijdig inzetbaar’), maar zich niet bereid getoond om het daaraan verbonden prijskaartje te betalen. Sterker nog, er is nog nooit zo ingrijpend bezuinigd als door het kabinet Rutte I. Het fundamentele debat is nooit gevoerd. Die omissie kan nu hersteld worden – om te beginnen tijdens de bijeenkomst op 3 maart – zodat in het regeerakkoord 2017- 2021 helder en eenduidig verwoord staat welke krijgsmacht Nederland zich wenst.
In de Verkenningen zijn vier beleidsopties aangedragen voor de krijgsmacht en nader uitgewerkt:
- ‘Veilig blijven’, accent: beschermen
In de optie ‘veilig blijven’ ligt de prioriteit bij de 1e (verdedigen grondgebied) en 3ehoofdtaak (steun aan civiele overheden, die meer accent krijgt). NLD neemt nauwelijks meer deel aan vredes- en stabilisatieoperaties. Het optreden is eerder reactief dan proactief en de NLD bijdrage aan het bestrijden van de oorzaken van de internationale veiligheidsproblematiek wordt heel klein. Ook het DEU/NLD legerkorps verdwijnt, daardoor neemt de NLD invloed in internationaal verband af; NLD wordt gezien als ‘free rider’. Internationale samenwerking blijft beperkt tot de landen om ons heen. Matige afschrikking, weinig ‘risk- and burdensharing’. - ‘Kort en krachtig’, accent: interveniëren
Het zwaartepunt bij de optie ‘kort en krachtig’ ligt bij de 2e hoofdtaak (bevorderen internationale rechtsorde) en bij conflictbeslechting buiten de landsgrenzen. Vredes- en (langdurige) stabilisatieoperaties zijn niet voorzien; er kan worden volstaan met een beperkt voortzettingsvermogen. Capaciteit voor het bestrijden van de oorzaken van de internationale veiligheidsproblematiek is er nauwelijks. NLD heeft een technologisch hoogwaardige, expeditionaire krijgsmacht nodig, die in bondgenootschappelijk – of coalitie verband kan optreden. Hoge afschrikking, hoge ‘risk- and burdensharing’, maar beide van korte duur. - ‘Veiligheid brengen’, accent: stabiliseren
‘Veiligheid brengen’ is gericht op de 2e hoofdtaak door deelname aan (langdurige) vredes- en stabilisatieoperaties, waar militairen een belangrijke rol spelen maar het succes van een dergelijke operatie wordt bepaald door het welslagen van de geïntegreerde benadering. Voldoende voortzettingsvermogen is van groot belang. De gevechtskracht van de krijgsmacht is laag en de afschrikking is navenant. Lage ‘risk- and burdensharing’ - ‘Veelzijdig inzetbaar’
‘Veelzijdig inzetbaar’: alle drie hoofdtaken zijn evenredig van belang. Het gaat hier om een veelzijdige, flexibel inzetbare krijgsmacht (niet een ‘alleskunner’, maar een ‘meerkunner’) die onder uiteenlopende omstandigheden kan worden ingezet, z.n. ver buiten onze grenzen, in het gehele geweldsspectrum. Hoge afschrikking, ook bij een langer durend conflict. Optimale mogelijkheden voor ‘risk- and burdensharing’
Nu de internationale veiligheidssituatie in rap tempo verslechtert, de onvoorspelbaarheid toeneemt en de risico’s (cyber warfare, hybride oorlogvoering etc.) groter worden, moet de politiek een antwoord geven op de vijf strategische vragen. Vervolgens moeten de beleidsopties worden getoetst aan die antwoorden en moet er worden bepaald welke optie daarbij het best past.
Door de aftakeling van de krijgsmacht is herstel van de ‘bezuinigingsschade’ een eerste vereiste.
In de tekstblokken hiervoor is een korte samenvatting gegeven van de voornaamste aspecten van de beleidsopties. Daarbij is het zaak om de situatie waarin de krijgsmacht anno nu verkeert mee te nemen in de beschouwing. Zoals eerder geschetst is die toestand op zijn minst als zorgelijk te kwalificeren; zie daarvoor de rapporten van de Algemene Rekenkamer: ‘bij ongewijzigd beleid eet de krijgsmacht zichzelf op’.
Dat er geld bij moet, staat voor de meeste partijen buiten kijf. Hoe het defensiebudget moet gaan groeien en in welk tijdpad, is niet direct uit de programma’s af te leiden. Het lijkt er op dat het Europees gemiddelde van 1.43% het richtpunt is. Hoe de in Wales toegezegde groei naar 2% van het BNP moet worden bereikt blijft vooralsnog onduidelijk. Die groei is nodig om niet alleen de huidige tekortkomingen te kunnen opheffen, maar ook om een investeringspercentage van 20% te kunnen halen. In deze notitie is getracht uit de verkiezingsprogramma’s voor 15 maart 2017 de keus af te leiden die politieke partijen kennelijk hebben gemaakt voor één van de beleidsopties.
Kenmerk van de verslechterende internationale situatie is de onzekerheid welke kant het opgaat. Er tekent zich een ontwikkeling in de richting van een multipolaire wereldorde: ‘ieder voor zich’. Tegelijkertijd is ook het multilaterale model nog aan de orde voor naties die gelijksoortige belangen koesteren.
Om de politiek maximale flexibiliteit te kunnen verschaffen is er uit militair oogpunt eigenlijk geen andere keus mogelijk dan een multifunctionele krijgsmacht, die het nodige te bieden heeft op het gebied van internationale samenwerking. Die samenwerking is nodig voor het verhogen van de effectiviteit en efficiency van de samenwerkende krijgsmachten, maar mag zelfs de zweem van bezuinigen niet oproepen.
De bijdrage aan die samenwerking moet passen bij onze status als land en er toe doen als het gaat om ‘risk’ – en ‘burdensharing’. Alleen dan zijn we in de internationale ogen geloofwaardig, hebben we militair gezien wat te bieden, kunnen we samenwerken, maken we duidelijk dat we het bezuinigingsverleden achter hebben ons gelaten en toekomstgericht aan de slag gaan.
Hierna zijn de opmerkingen over defensie in de verschillende verkiezingsprogramma’s in het kort weergegeven.
Opvallend is dat partijen schrijven over zaken die al in uitvoering zijn of zo vaag blijven over hun voornemens dat er heel verschillende uitleg aan kan worden gegeven.
Per politieke partij is cursief aangegeven welke vragen daarbij rijzen.
Veelzijdig inzetbare flexibele krijgsmacht; alle krijgsmachtsonderdelen behouden, die moeten kunnen optreden tegen traditionele legers, nieuwe type vijanden en hybride dreigingen en ook het Caribische deel van het koninkrijk kunnen beschermen. Nederland heeft altijd het laatste woord over inzet.
Toegroeien naar het Europees NAVO-gemiddelde (1.43% BBP) met als einddoel de NAVO-norm (2% BBP), gekoppeld aan een meerjarenbegrotingsmodel. Prioriteit voor basis- en inzetgereedheid. Constant investeren in personeel, nieuw materieel en innovaties, waarbij de behoefte leidend is voor het budget (waarvan akte!; redactie GOV). Naast basis- ook nichecapaciteiten van de krijgsmacht behouden. Gevechtskracht, ondersteuning (logistiek, transport en medisch) en noodzakelijke vervangingsinvesteringen moeten tevens in balans worden gebracht. Onderlinge afstemming EU-landen bij afstoten of aanschaffen materieel.
Een veelzijdig inzetbare krijgsmacht dus. Is dat inderdaad het harde standpunt?
In het partijprogramma wordt gesproken over 1 miljard erbij. Dat is net genoeg voor het basisgereed maken van de huidige verwaarloosde krijgsmacht. Daarmee kan nog niet geīnnoveerd, vernieuwd en uitgebreid worden. Het geeft dus geen ruimte om een antwoord te geven op de nieuwe dreigingen en onzekerheden zoals geschetst. Maar bovendien: hoe hard is deze 1 miljard? Net zo zacht als in 2010 en 2012, toen er in plaats van de in het programma genoemde budgetverhoging, bezuinigingen volgden?
Minister Hennis – die momenteel toch als expert mag worden gezien op defensie gebied – pleit onderbouwd voor een structurele verhoging per onmiddellijk van ca. 2 1/2 miljard. Hoe is het nu uit te leggen dat kennelijk de partij- gezien het programma – dit naast zich neer legt?
Hoeveel tijd is er gemoeid met de groei van het budget naar het Europees gemiddelde? Wanneer is het einddoel van 2% bereikt?
Wat zijn in dit verband basis- en nichecapaciteiten? Op welke lange termijnvisie wordt de behoefte gebaseerd?
Hoe komt het meerjaren begrotingsmodel tot stand?
Wat wordt bedoeld met de balans tussen gevechtskracht, gevechtsondersteuning en vervangingsinvesteringen en hoe wordt die bereikt?
Geplande investeringen niet meer uitstellen (vervanging M-fregatten, mijnenjagers en de huidige vier onderzeeboten vervangen door zes).
Voor een duurzaam veelzijdige en effectieve inzet moet het geplande aantal F-35’s omhoog. Ontwikkeling en productie van deze toestellen monitoren om de kosten per stuk in de hand te houden en de kwaliteit te bewaken. Verder investeren in ballistische raketverdediging, special forces, onderzeeboten en luchttransport. Geen belangrijk defensiematerieel meer in de uitverkoop.
Defensiebudget richting de NAVO-norm van 2% van het BNP.
Meerjarige Defensie Akkoorden waarin de uitgaven voor Defensie voor meer dan vijf jaren wordt vastgelegd.
Kennelijk een keus voor een veelzijdig inzetbare krijgsmacht; de KL wordt nauwelijks genoemd. Is bij de KL alles op orde of zijn landstrijdkrachten van minder belang? Gegeven de kosten van nieuwe onderzeeboten en die van extra F-35’s is er veel geld nodig. Hoe, wat, waar en wanneer komt het budget richting NAVO norm van 2% beschikbaar?
Hoe moeten de meerjarige defensie akkoorden tot stand komen?
Niet vasthouden aan een veelzijdig inzetbare krijgsmacht, maar hervormen in een robuuste vredesmacht. Geen behoefte aan een krijgsmacht die een agressieve interventiepolitiek kan bedrijven, maar aan een vredesmacht die na een diplomatiek akkoord de vrede kan helpen handhaven.
SP kiest voor een specifiek takenpakket, namelijk profileren als vredesmacht en niet meer meedoen aan aanvalsoorlogen. Stoppen met de F-35, nog 10 jaar door met de F-16.
Uitgesproken voorkeur voor de 2e hoofdtaak. De grondwettelijke taak, verdediging van het grondgebied, wordt in het program geheel niet genoemd. De optie ‘kort en krachtig’ wordt afgewezen.
Realiseert de SP zich dat een vredesmacht niet in staat is om een zinvolle bijdrage te leveren aan de bondgenootschappelijk verdediging?
Ook een robuuste vredesmacht vereist escalatiedominantie en daar zijn ook offensieve middelen voor nodig. Wij leerden dat op pijnlijke wijze in Srebrenica 1995. Ziet de SP dat nu anders? Laten we onze jongens en meisjes in het veld nu weer aan zichzelf over?
Denkt de SP werkelijk dat de F-16 nog 10 jaar meekan, een vliegtuig dat nu al technisch en tactisch verouderd is?
Hoe zit het met de groei van het defensiebudget naar 2% zoals in Wales is afgesproken?
Defensiebudget verhogen om basisgereedheid op orde te brengen en duurzame ontwikkeling mogelijk te maken in kwetsbare landen.
Goed materieel en voldoende training voor militairen. Defensiebudget verhogen voor het op orde brengen basisgereedheid. Langdurig aanwezig zijn in landen waar prille vrede bestaat, via VN, EU of NAVO missies, via OS-programma’s, of d.m.v. een combinatie.
Versterken internationale samenwerking in regionale clusters, Europese gecoördineerd om de strategische capaciteit van de lidstaten en Europa als geheel te bewaken. Internationale samenwerking, in EU-, NAVO- en VN-verband is een absolute noodzaak om steun te geven aan vrede en veiligheid.
Fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden.
Voor verdediging van Nederland zijn bondgenoten en flexibele militaire capaciteiten nodig: snel inzetbare eenheden die mobiel zijn met effectieve slagkracht.
Geen uitgesproken voorkeur voor een multifunctionele krijgsmacht, de nadruk lijkt te liggen bij de 2e hoofdtaak. De uitvoering daarvan moet lang kunnen worden volgehouden: dat vereist veel voortzettingsvermogen. En richt de krijgsmacht geheel op de uitvoering van die taak en dus niet op die hoofdtaak no 1.
Laat de PvdA de verdediging van eigen grondgebied nu echt over aan bondgenoten?
Verhogen budget om de gereedheid te herstellen, voor goed materieel en voldoende opleiding en training: wat is daarvoor nodig, wanneer komt het beschikbaar en welk % van het BBP hoort hierbij? Is 2% BBP het doel? Fatsoenlijke (= betere?) arbeidsvoorwaarden en voortzettingsvermogen kosten ook geld.
Wat zijn snel inzetbare, mobiele eenheden met effectieve slagkracht?
Structurele verhoging defensiebudget, opbouwen naar 2% van het BBP via een tussenstap naar het Europees gemiddelde van 1,43% in deze kabinetsperiode. Geld voor repareren, investeren (in militairen), opereren, internationaliseren van de krijgsmacht.
Nieuwe vormen van leasing & sharing, gezamenlijke eenheden en operaties zijn nodig om een sterke Europese bijdrage aan de NAVO te kunnen leveren. F-35 beste opvolger voor de F-16. Sterke, professionele, innovatieve, veelzijdig inzetbare en slagvaardige krijgsmacht behouden.
Bereid om onze bijdrage te leveren aan de internationale rechtsorde, de mensenrechten en aan vrede, stabiliteit en ontwikkeling in andere delen van de wereld.
Solide bewaking van Europese buitengrenzen; criminaliteit, terrorisme en cybercrime bestrijden door intensieve samenwerking. Beveiliging van de publieke ruimte en vitale objecten trekken een grote wissel op de Marechaussee; investeren in capaciteit totdat die structureel toereikend is.
Een nieuwe dienstplicht bij Defensie (ook in de zorg, bij de politie of andere maatschappelijke organisaties), te beginnen met jongeren die een extra zetje nodig hebben om hen bij de samenleving te houden. De dienstplicht in een (her)opvoedende rol. Op termijn dienstplicht voor alle jongeren.
Keus voor een veelzijdig inzetbare krijgsmacht, die de drie hoofdtaken moet aankunnen.
Wanneer en hoe wordt de 2% norm bereikt?
Hoe komt de voorgestelde grotere samenwerking (de ‘gezamenlijke eenheden’ b.v.) tot stand: in NAVO-, EU of ander verband?
Het CDA wil de dienstplicht uitvoeren; Ziet zij de krijgsmacht als een opvoedingsinstituut of een organisatie die zich professioneel moet kwijten van haar geweldstaak?
Gegeven de relatief korte duur van de dienstplicht en daardoor beperkte opleidingsmogelijkheden zijn dienstplichtigen niet inzetbaar voor hoofdtaak 1 en 2. Wat wordt de rol van dienstplichtigen dan? Waarvoor en door wie worden deze jongelui opgeleid en wat wordt de duur van de dienstplicht? Wat willen we daarmee bereiken?
Realiseert het CDA zich dat het uitvoeren van de dienstplicht een groot deel van de broodnodige budgetverhoging teniet gaat doen door de werving van instructeurs (die er nu al niet zijn), nieuwe gebouwen en uitrusting?
Investeren in Defensie met het Europees gemiddelde (1,43% BBP) als richtpunt. Verbeteren directe inzetbaarheid en verhogen van efficiëntie en effectiviteit door binnen de NAVO en de EU samen te werken met landen om ons heen.
Basisgereedheid op orde, goed getraind personeel en de beschikking over uitstekend materiaal.
Bij aanschaf van materieel discussie over nut en noodzaak, in relatie tot te veel en te weinig aanwezig materieel binnen NAVO.
Samen met andere landen materieel gezamenlijk inkopen, opslaan, onderhouden en gebruiken; openbreken van de defensie (aanbestedings) markt. Ook gezamenlijke opleidingen en trainingen opzetten.
Streven (op termijn) naar een Europese krijgsmacht met duidelijke taakspecialisatie voor iedere lidstaat. Op korte termijn valt er veel te winnen met relatief kleine stappen.
Moderne, direct inzetbare krijgsmacht die binnen de geïntegreerde benadering kan opereren en in het hoogste geweldsspectrum kan optreden. Volwaardig en samenhangend EU-veiligheidsbeleid.
De F-35 krijgt als vervanger van de F-16 niet langer een nucleaire taak.
Ook voor een actief veteranenbeleid heeft defensie meer geld nodig. D66 wil een Nationaal Fonds Ereschuld voor alle militairen met een handicap, trauma of andere aandoening.
Defensie moet een toonaangevende organisatie worden waar ook de nieuwe generatie graag werkt.
Nadruk op meer diversiteit in het toelatingsbeleid. We moeten op Defensie kunnen rekenen. Geen versnipperde inzet en organisatorische zwaktes.
Kennelijk is er ook gekozen voor een veelzijdig inzetbare krijgsmacht maar minder expliciet dan bij VVD en CDA. D66 legt de nadruk op internationale samenwerking.
Wat valt er te winnen met relatief kleine stappen? De militaire mogelijkheden van nu zijn benut. Verdere samenwerking uitmondend in taakspecialisatie kan alleen worden gerealiseerd bij een volwaardig en samenhangend EU-veiligheids- en defensiebeleid. Dat stuit vooralsnog op problemen met de nationale soevereiniteit; hoe en wanneer kunnen die worden overwonnen? Zo lang dat niet is geregeld is verdere samenwerking laat staan taakspecialisatie een droombeeld.
De keus voor het Europees gemiddelde van 1.43 % van het BBP zonder doorgroei naar 2% samen met de ideeën over internationale samenwerking en taakspecialisatie wekken de indruk dat het toch gaat om een vorm van bezuinigen. Uit publicaties blijkt dat D66 het defensiebudget met 500 miljoen wil verhogen (Zandee, volkskrant 25 februari). Dat is niet eens genoeg voor het basisgereed maken van de huidige verwaarloosde krijgsmacht.
Hoeveel tijd is er gemoeid met de groei van het budget naar het Europees gemiddelde?
Het eenzijdig afschaffen van een nucleaire taak draagt niet bij aan de afschrikking. Voor het effectief beëindigen van nucleaire taken zijn internationale onderhandelingen vanuit een sterke positie nodig.
Een afsluitende generieke vraag.
Wie de defensieparagrafen van de politieke partijen leest en geregeld de debatten volgt, krijgt de indruk dat er, afhankelijk van de politieke kleur, uiteenlopende soorten krijgsmacht zijn. “Als je op ons stemt, dan krijg je een stabilisatiemacht, of nog beter een vredesmacht”. Anderen gaan voor een verdedigingsmacht of iets dat lijkt op een grensbewakingsmacht. De regering ging de laatste vier jaar voor een veelzijdig inzetbare krijgsmacht. Het wekt de suggestie dat er elke paar jaar een andere krijgsmacht gekozen kan worden. Dat klinkt vreemd. Je kunt toch niet elke keer een andere krijgsmacht samenstellen?
GOV/MHB; Gezamenlijke Officieren Verenigingen.